Il pasticcio delle province

L’idea dell’abolizione delle province e gli attuali problemi derivanti dal loro accorpamento sono da ricondurre a scarsa capacità di analisi del tema e a un sorta di populismo mediatico che ha indotto il governo Monti ad affrontare la questione in modo frettoloso, errato e pericoloso per la democrazia. Sul tema riportiamo l’analisi di Paolo Sinigaglia, esponente di Paco-Sel, pubblicata su Lo spazio della politica.

«L’assalto alle province è uno dei tormentoni che più spesso ha visitato le cronache dei giornali negli ultimi due anni. Molti si sono innamorati della soluzione facile: eliminare un livello di governo, per risparmiare in tempi di crisi. Peccato che il mondo sia complesso e una soluzione così facile non sempre esiste, anzi a volte può essere pure controproducente in termini di efficacia ed efficienza.

In fase di emergenza non si mette mano ad una cosa così delicata come l’organizzazione dello stato: la fretta è sovente cattiva consigliera e si rischia di creare più danni che altro. La capacità di quantificare i problemi con calma è la premessa indispensabile per affrontarli con la giusta misura.

Giri di valzer

Quante volte è stato affrontato il tema delle province? Il primo giro di valzer fu nella primavera del 2010: nell’approntare la manovra economica  Tremonti inserisce la riduzione delle mini-province, ovvero quelle sotto a 220mila abitanti. Dovrebbero sparirne 10, poi 4, poi non se ne fa nulla: “eliminarne così poche non ha senso”. Il secondo giro arriva nel luglio successivo: c’è SpiderTruman che soffia sui “costi della politica” e arriva alla Camera un DDL dell’IDV e altri che prevedeva semplicemente l’eliminazione della parola “provincia” dalla Costituzione. Giustamente la proposta non passa, poiché non si cancella certo un’istituzione di rango costituzionale semplicemente con un colpo di spugna, ma le polemiche sono feroci. Nell’agosto successivo il terzo giro: siamo sotto attacco dai mercati finanziari e c’è la nuova manovra in fase di elaborazione. Il governo Berlusconi scrive di voler eliminare le province sotto i 300mila abitanti e il giorno successivo corregge: “oppure con superficie inferiore a 3.000 km2”.  Le province abolite sarebbero 29. In sede di conversione del decreto non se ne fa nulla ma questa sarebbe la soluzione migliore. Il terzo giro arriva a settembre: il governo presenta un ddl costituzionale per l’abolizione delle province e il passaggio di tutte le competenze alle regioni ma si capisce subito che si tratta di un bluff. A novembre arriva il governo Monti e il quarto giro è contenuto nel “Salva-Italia”:  l’idea è quella di svuotare le province dall’interno facendolo diventare enti di “secondo livello” con elezione indiretta e competenze assorbite da regioni e comuni. Si dichiara poi di voler assecondare eventuali ddl costituzionali per la soppressione. Peccato che la costituzione preveda altro per le province per cui 7 regioni promuovono un ricorso alla Consulta. Il quinto giro arriva con il secondo decreto di “revisione della spesa”  a luglio 2012: il governo mette nero su bianco la partenza delle città metropolitane e i nuovi criteri di accorpamento ovvero almeno 350.000 abitanti e 2.500 km2 per non scomparire. L’esecutivo non rinuncia a ridurre le competenze e gli organi istituzionali degli enti nonostante il dialogo con l’UPI che ha presentato la sua proposta di revisione a febbraio. Le province a sparire sarebbero 46 ma alla fine saranno di meno poiché bisogna considerare il gioco degli accorpamenti.

Ruolo delle province

Ma le province servono? Sì, servono e parecchio. L’equivoco sulla loro inutilità nasce dal fatto che sono un ente un po’ distante dal cittadino che solitamente dialoga con il comune d’appartenenza e che sente parlare molto della regione ma raramente ha a che fare con le province.

In realtà tutti i grandi paesi europei hanno tre livelli di governo locale: le province sono indispensabili per certi compiti di “area vasta” che coprono il territorio di molti comuni ma solo una porzione di una regione.

Insomma, se non ci fossero bisognerebbe inventarle: sarebbe molto peggio avere dei consorzi di comuni oppure delle emanazioni delle regioni, in entrambi i casi enti composti da nominati, non sottoposti al controllo democratico delle elezioni e perciò più deboli.

La provincia è un ente antico, già presente ai tempi della creazione del Regno d’Italia: ne parlava anche Carlo Cattaneo nei suoi scritti.  Si tratta quindi di enti consolidati, con una propria storia e una tradizione di governo delle comunità centocinquantennale. Il paragone non regge con le regioni che sono enti artificiali con poco più di 40 anni di vita, creati dalla Costituente utilizzando un elenco provvisorio impiegato come base statistica che non fu mai sottoposto a revisione nonostante le raccomandazioni.

Confronti tra i livelli di governo

Serve un livello di governo locale intermedio? La provincia è utile per limitare il “neoimperialismo regionale” che si è affermato negli ultimi anni. L’idea della “leale collaborazione tra istituzioni” è una favola: la situazione è peggiorata con le leggi Bassanini (tutto il federalismo possibile a Costituzione invariata) che hanno abolito i controlli a priori effettuati da enti terzi sui provvedimenti adottati. Segretari comunali e provinciali non sono più nominati dal Ministero dell’Interno ma direttamente dagli enti e i CORECO sono stati soppressi: il risultato è che gli eletti si sentono autorizzati a prendere qualsiasi provvedimento e a farne le spese sono i soggetti più deboli. Ad esempio esistono piccoli comuni che si trovano i fiumi pieni di dighe perché la regione ha deciso di favorire i certificati verdi senza curarsi dei problemi sul territorio, cosa che la provincia riesce ad individuare. Il confronto tra i diversi livelli di governo è utile quindi come controllo per evitare abusi di onnipotenza di qualcuno rispetto ad un altro.

Competenze

Ma cosa fanno le province? Il testo unico degli enti locali  assegna a questi enti la titolarità di difesa del suolo (pianificazione territoriale, prevenzione calamità), tutela dell’ambiente (tutela di risorse idriche ed energetiche, smaltimento dei rifiuti, controllo dell’inquinamento, controllo di caccia e pesca), viabilità e trasporti, edilizia scolastica (istruzione secondaria di secondo grado e formazione professionale), valorizzazione dei beni culturali, politiche del lavoro. Un ruolo fondamentale delle province è quello di programmazione nei diversi ambiti che si esprime nel “Piano territoriale di coordinamento” che è un po’ l’omologo del “Piano regolatore” per i comuni.

Il Governo Monti ha deciso di lasciare alle province solo le competenze di pianificazione territoriale e pianificazione dei servizi di trasporto, che risultano del tutto insufficienti per giustificare un ente di questo tipo: è in corso un dialogo con l’UPI per ri-allargare lo spettro delle competenze a difesa del suolo, edilizia scolastica, formazione professionale, servizi per l’impiego. Peraltro in Parlamento era in discussione una riforma degli enti locali, proprio per arrivare ad un chiarimento sulle competenze: sarebbe stato meglio lasciar concludere questi lavori.

 Risparmi dell’abolizione

Quanto si risparmia abolendo le province? In realtà molto poco. Alcuni rapporti parlavano di risparmi dell’ordine dei 12 miliardi l’anno ma questo in realtà è il costo complessivo di tutti i servizi erogati da questi enti e comprende quindi stipendi, lavori di manutenzione, investimenti, spese di funzionamento. Siccome saranno comunque da garantire i servizi e il personale cambierà solo casacca, i risparmi effettivi sono molto inferiori. Il Governo Monti ha stimato il risparmio della totale abolizione in poco più di 500 milioni/anno che corrisponde allo 0,07% delle spese dello Stato. Possiamo dire però che si tratta di un accettabile “costo della democrazia” che ci premette di avere enti di carattere elettivo controllabili col voto e non luoghi di oscuro sottopotere dove non si saprebbe cosa succede.

Controllo democratico

Che significa “enti di secondo livello”? Il governo Monti ha previsto nel Salva-Italia e in un disegno di legge (fermo per la verità in un cassetto della Camera) che le elezioni provinciali siano indirette, ovvero che siano i sindaci del territorio provinciale ad eleggere i Consiglieri (in numero massimo di 10), successivamente il collegio provvederà ad eleggere un Presidente, mentre la Giunta provinciale è abolita.

Questa impostazione è in linea con la proposta di legge  (presentata nell’agosto 2011 e poi ritirata), per l’elezione dei comuni inferiori a 1.000 abitanti: era previsto fosse eletto solo il Sindaco e fossero aboliti Consiglio comunale, Commissioni, Giunta.

In questa maniera si introdurrebbe un deficit democratico notevole con la presenza di nominati dai comuni che decidono del destino delle comunità di “area vasta”. È chiaro che in questo caso non sarà possibile avere province di diverso colore rispetto alla maggioranza dei comuni del territorio e l’ente diverrebbe quindi quasi un “braccio armato” di questa o quella forza politica che potrebbe abusare del potere delegato in maniera così automatica.

Inspiegabile e contraddittorio poi è affidare compiti di pianificazione territoriale e ambientale sovracomunali ai comuni stessi, che svolgerebbero contemporaneamente il ruolo di controllori e controllati.

Inoltre se la provincia deve rimanere centro di spesa è opportuno che ci sia una responsabilizzazione che si può ottenere solo se i cittadini sono chiamati a rispondere fiscalmente dell’andamento della spesa, con la possibilità di cambiare eventualmente gli amministratori col voto.

Su questo aspetto rimane il dubbio di legittimità costituzionale: il ricorso delle regioni sarà discusso il prossimo novembre dalla Consulta.

In Parlamento sono infine depositati disegni di legge che prevedono la “regionalizzazione” delle province: una soluzione ancora peggiore, con rischi fortissimi di moltiplicazione e ridisegno dei confini ad uso e consumo delle forze politiche (Gerrymandering).

Gli enti strumentali

Che succede agli organismi partecipati dagli enti locali? Un aspetto interessante della riforma proposta dall’UPI era l’idea opposta di potenziare le province conferendo ad esse tutte le competenze attualmente svolte da una pletora di enti esistenti come ATO rifiuti, ATO acqua, Autorità di Bacino, Consorzi di bonifica, Bacini imbriferi, comunità montane, etc.

Secondo l’UPI il loro costo annuale di funzionamento è di 5 miliardi l’anno e con la soppressione il risparmio potrebbe arrivare a 1,5 miliardi annui.

Il governo Monti, nel decreto sulla seconda revisione della spesa, ha effettivamente previsto la soppressione degli organismi che esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di regioni, province e comuni. Il decreto ha demandato la ricognizione agli enti stessi, previsto potere sostitutivo di soppressione e fatto espresso divieto di ricostituzione. Bisognerà vedere ora quali organismi saranno effettivamente aboliti.

Riorganizzazione

Qual è il numero “giusto” di province? Nel 1866 dopo la terza guerra d’indipendenza quando riconquistammo il triveneto erano 68, oggi esistono 107 amministrazioni provinciali.

La riorganizzazione deve essere effettiva entro fine anno, secondo la “determinazione dei criteri per il riordino delle province”: le regioni manderanno le loro proposte al governo che poi le approverà definitivamente. Oltre all’attivazione delle 10 città metropolitane che accorperanno funzioni e competenze di provincia e comune delle città più grandi del paese, i nodi aperti sono molteplici.

Attualmente sembra possibile solo un accorpamento tra istituzioni esistenti e non una riorganizzazione delle circoscrizioni tale da modificare i confini con annessione di gruppi di comuni. Questa scelta è comprensibile con l’esigenza di mettere un punto fermo e non permettere “mercati” di comuni per il passaggio in una o in altra provincia, rimangono però diverse perplessità.

Se il disegno fosse portato in porto senza eccezioni ci ritroveremmo con tre regioni composte da una sola provincia (Umbria, Basilicata, Molise), circostanza priva di senso. L’Umbria avrebbe “diritto” a due province se controlliamo i parametri globali, mentre la Basilicata possiede quasi 4 volte il limite di estensione territoriale previsto e si meriterebbe una deroga. Per il Molise sarebbe forse opportuno riconsiderare il suo carattere di regione visto che prima del 1963 la provincia di Campobasso (non esisteva quella di Isernia) era nella regione Abruzzi e Molise. Una provincia poi ha senso se è una zona omogenea dal punto di vista orografico-geografico e dal punto di vista storico-culturale, ovvero se identifica una comunità e non semplicemente un insieme di territori e questo richiede un lavoro di ridefinizione più accurato.

Comuni e Unioni di comuni

E la riduzione dei comuni? Sempre nella seconda revisione della spesa si dà un forte impulso alla gestione associata dei servizi per i comuni sotto i 5.000 abitanti, rilanciando le norme della manovra 2010 rimaste in gran parte inapplicate: emergerà quindi un nuovo attore istituzionale, l’Unione di comuni (altro enti di secondo livello). Il governo rilancia anche il contributo alla fusione degli 8.092 comuni: meglio sarebbe stato però puntare decisamente su questo obiettivo per far diminuire il numero di enti anziché farli aumentare artificiosamente. Esistono esperienze di ottimo successo portate avanti in altri paesi europei che si possono tranquillamente copiare.

Risparmi da accorpamento

Ma siamo sicuri di ottenere dei risparmi? Non è detto. Uno studio della Bocconi dimostra come laddove le funzioni delle province passino a comuni con almeno 300 mila abitanti, la spesa pubblica non aumenterà. Al contrario i costi di gestione rincarano del 25%.

La sfida tuttavia è interessante. Esperienze positive i questo senso sono state già avviate, per esempio la riorganizzazione di Bankitalia che ha ridotto le proprie filiali da 97 a 58 nel 2010 oppure la revisione in corso delle circoscrizioni giudiziarie con la riduzione e l’accorpamento di 37 tribunali e di 38 procure.

Esiste poi un aspetto di solidità dell’istituzione: se le province saranno mediamente più grandi avranno più capacità di confronto con gli altri livelli di governo e saranno meno soggetti ai condizionamenti di questo o di quel gruppo di potere.

Conclusione

Il quadro insomma è quello di un pasticcio. Sarebbe stato meglio razionalizzare, valorizzare e responsabilizzare pochi enti di rango costituzionale legittimati col voto piuttosto che far proliferare nuove tipologie di opachi enti di secondo livello senza controllo democratico.

Per concludere prendo in prestito una frase di Giovanni Valotti sul Sole24Ore che si riferisce all’era pre-Monti: in realtà descrive bene anche la situazione attuale. L’effetto non previsto, o meglio non governato, dei disegni riformatori è stato, tuttavia, il proliferare di soggetti, a volte sovrapposti nelle competenze e, soprattutto, non sempre in grado di produrre un reale valore aggiunto per il cittadino, anche a prescindere dalle degenerazioni collegate alla creazione di enti inutili, piuttosto che di semplici poltrone aggiuntive da distribuire“». [Paolo Sinigaglia]

1 thought on “Il pasticcio delle province

  1. Interessante e lunga disanima sul problema province che può e deve comunque essere esteso a tutti gli enti publici (e sono tanti ai vari livelli).
    Non è un discorso certamente facile in questi giorni di fronte agli scandali nelle regioni ed alla crisi occupazionale che il Paese sta vivendo.ertamente con itagli degli organismi politico istituzionali non si ricava granchè essendo i costi , a partire dal personale, ad esere insopportabili e ihgiustificabili in questo momento.Prendiamo ieri sul giornale la richieste di Carioni di 59ML di euro iin tasse…Ma allora sorge una domanda :gli oltre 400 dipendenti son utili e necesari per i servizi ai cittadini comaschi? Per non aggiungervi i 980 del comune di Como, che sommati sullo stesso teritorio fanno circa 1500 addetti, quasi una piccola Pomigliano dove si parla di produttività scarsa degli operai ma qualche centinaia di auto (non BLU) vengono realizzate ogni giorno…….
    Se si aggiunge che nel privato se una azienda viene soppressa è automatica la cassa (integrazione) non si capisce dove sarebbe il risparmio anzi si capisce che “morta la provincia, viva la provincia ancora più grande” E io pago….come diceva Totò

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